《深圳市工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)異議和投訴處理辦法》（深建規(guī)〔2020〕XX號，以下簡稱《處理辦法》）經(jīng)市司法局審查，現(xiàn)正式發(fā)布，自2020年12月1日起施行，《深圳市工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)異議和投訴處理辦法》（深建規(guī)〔2015〕2號）同時(shí)廢止。

一、制定背景

招標(biāo)投標(biāo)是市場競爭的一種重要方式，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)關(guān)乎招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人的切身利益，關(guān)乎國家和社會(huì)公共利益，備受關(guān)注。2015年3月25日施行的《深圳市工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)異議和投訴處理辦法》（深建規(guī)〔2015〕2號）在規(guī)范工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)異議和投訴處理方面發(fā)揮了重要作用，到2020年3月24日5年有效期屆滿，我局本已將其期限延長三年，后考慮到國家發(fā)改委對我市營商環(huán)境測評就“關(guān)于建立公平有效的投訴機(jī)制”提出的改革舉措建議——“暢通異議及投訴渠道，聽取企業(yè)群眾對招標(biāo)投標(biāo)的意見與訴求”（需要指出的是，深建規(guī)〔2015〕2號是完全符合“關(guān)于建立公平有效的投訴機(jī)制”的10項(xiàng)測評指標(biāo)的），加之其一些規(guī)定已不適應(yīng)我市招標(biāo)投標(biāo)工作實(shí)踐，我局修訂形成了《處理辦法》，以進(jìn)一步暢通異議及投訴渠道。

二、主要內(nèi)容

本次修訂緊緊圍繞“進(jìn)一步暢通異議及投訴渠道”這一主線，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、發(fā)展導(dǎo)向，以維護(hù)招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人的合法權(quán)益為根本，進(jìn)一步構(gòu)建和完善了我市公平、公正、高效的工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)異議和投訴處理機(jī)制。《處理辦法》共五章計(jì)48條。主要內(nèi)容如下：

（一）確立異議和投訴處理電子平臺(tái)制度，高效解決異議和投訴事項(xiàng)

深建規(guī)〔2015〕2號文已要求建立全市統(tǒng)一的工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督電子平臺(tái)（以下簡稱電子平臺(tái)），但僅在附則部分規(guī)定，并未強(qiáng)制確立，實(shí)踐中一直習(xí)慣以紙質(zhì)件方式提出，未能充分適應(yīng)當(dāng)今電子數(shù)據(jù)的快速發(fā)展形勢以及投訴處理要求快速、高效的營商環(huán)境需要。為此，《處理辦法》將之調(diào)整到總則部分，強(qiáng)制確立電子平臺(tái)制度，要求對異議或者投訴的受理以及答復(fù)或者處理決定的告知和公開均在電子平臺(tái)上進(jìn)行，異議和投訴處理的往來資料均在電子平臺(tái)永久保存；招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人及其他利害關(guān)系人憑數(shù)字證書直接登錄電子平臺(tái)提出異議或者投訴、跟蹤處理進(jìn)程、獲悉處理結(jié)果。這樣，招標(biāo)人處理異議、行政監(jiān)督部門處理投訴的效率顯著提高，同時(shí)減輕了異議人、投訴人的費(fèi)用和時(shí)間支出，異議人、投訴人收到處理結(jié)果的時(shí)間也顯著縮短，滿足快速解決爭議的營商環(huán)境需要，符合建立公平、公正、高效的工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)異議和投訴處理機(jī)制的要求，符合招標(biāo)人和異議人、投訴人的利益，符合綠色環(huán)保理念。嗣后，投訴人通過行政監(jiān)督部門業(yè)務(wù)辦理窗口遞交紙質(zhì)件等方式提出投訴的，行政監(jiān)督部門將按照《依法分類處理信訪訴求工作規(guī)則》（國信發(fā)〔2017〕19號）第七條和《<廣東省依法分類處理信訪訴求工作辦法>實(shí)施細(xì)則》第十三條的規(guī)定處理，告知投訴人應(yīng)當(dāng)通過深圳市工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督電子平臺(tái)提出，可由具體承辦的責(zé)任部門向信訪人出具加蓋行政機(jī)關(guān)印章或業(yè)務(wù)專用章的《受理告知書》，告知信訪人擬適用的法定途徑和依據(jù)、查詢或者聯(lián)系方式及其他需要告知的內(nèi)容。

（二）確立特定事項(xiàng)投訴的異議前置制度，引導(dǎo)當(dāng)事人協(xié)商解決糾紛

加強(qiáng)投標(biāo)人和招標(biāo)人之間的相互監(jiān)督，鼓勵(lì)其加強(qiáng)溝通，及早友好地解決爭議，避免矛盾激化，既可提高招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的效率，又能大幅度減少投訴數(shù)量。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）和《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)投訴處理辦法（九部委2013年第23號令修訂）》雖然明確了異議與投訴之間的關(guān)系，但缺乏可操作性的規(guī)定。加之招標(biāo)人處理招標(biāo)投標(biāo)異議的能力參差不齊，多數(shù)招標(biāo)人在這方面欠缺經(jīng)驗(yàn)，要在3日內(nèi)作出答復(fù)，讓異議提起人滿意，有必要為招標(biāo)人提供一套完整而規(guī)范的異議處理規(guī)則。為此，《處理辦法》確立特定事項(xiàng)投訴的異議前置制度，即在總則部分規(guī)定就《實(shí)施條例》第二十二條、第四十四條、第五十四條規(guī)定的事項(xiàng)投訴的，應(yīng)當(dāng)依法先向招標(biāo)人提出異議。需要特別指出的是，應(yīng)當(dāng)先提出異議而未提出的，行政監(jiān)督部門將不會(huì)受理其投訴。《處理辦法》第二章“異議的提出和處理”參照投訴提出和處理的若干做法專章規(guī)范了招標(biāo)的異議提出和處理程序。

（三）落實(shí)限時(shí)實(shí)名書面投訴制度，規(guī)范投訴依法依規(guī)進(jìn)行

《處理辦法》第二十一條規(guī)定依法實(shí)行限時(shí)實(shí)名書面投訴制度，目的是要督促投訴人及時(shí)行使權(quán)利，減少投訴的盲目性、任意性，便于行政監(jiān)督部門與投訴人及時(shí)溝通了解情況，提高招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)投訴處理效率。貫徹執(zhí)行限時(shí)投訴的關(guān)鍵是招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)從業(yè)人員能準(zhǔn)確確定該時(shí)限的起算日，即如何準(zhǔn)確判斷投訴人從哪個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)開始已“知道或者應(yīng)當(dāng)知道”招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合法律、行政法規(guī)規(guī)定。對此，《處理辦法》根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)一般規(guī)律和相關(guān)法律理論，對兩類常見、容易引發(fā)投訴的事項(xiàng)，規(guī)定了關(guān)于投訴人“應(yīng)當(dāng)知道”的認(rèn)定規(guī)則：對資格預(yù)審公告、招標(biāo)公告、資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、招標(biāo)控制價(jià)、資格審查結(jié)果、網(wǎng)上開標(biāo)情況、入圍結(jié)果、評標(biāo)報(bào)告、定標(biāo)及中標(biāo)結(jié)果，為其發(fā)布或者公示之日；對提交投標(biāo)文件的截標(biāo)時(shí)間、開標(biāo)程序、投標(biāo)文件密封檢查和開封、開標(biāo)記錄等，為開標(biāo)期間。這就增強(qiáng)了可操作性。

（四）強(qiáng)化當(dāng)事人的配合調(diào)查義務(wù)，由拒不配合調(diào)查者承擔(dān)舉證不力的后果

《實(shí)施條例》雖然規(guī)定行政監(jiān)督部門可以采取必要的措施處理投訴，相關(guān)單位和人員應(yīng)當(dāng)予以配合，但并未對不予配合者規(guī)定一些制約措施，實(shí)際工作中行政監(jiān)督部門的查處手段十分有限，被投訴人或者投訴人不配合行政監(jiān)督部門調(diào)查的情形比較普遍。為此，《處理辦法》首先采取投標(biāo)人、招標(biāo)人和評標(biāo)委員會(huì)成員區(qū)別對待的處理方式，分別令其承擔(dān)舉證不力的相應(yīng)后果：對于投標(biāo)人，招標(biāo)人可以拒絕其投標(biāo)，行政監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)記錄不良行為并予以公示；對于招標(biāo)人，行政監(jiān)督部門可以責(zé)令其暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，對于招標(biāo)人的工作人員，可以報(bào)送相關(guān)行政主管部門或者監(jiān)察部門依法處理；對于評標(biāo)委員會(huì)成員，可以暫停或者取消其評標(biāo)專家資格；對于投訴人，行政監(jiān)督部門可以駁回其投訴。然后對拒不配合行政監(jiān)督部門調(diào)查的行為進(jìn)行了細(xì)化，具體包括：（1）拒絕向行政監(jiān)督部門提交相關(guān)證據(jù)或者材料的；（2）偽造證明或者證明材料的；（3）拒絕調(diào)查約談、實(shí)地取證的；（4）阻撓有關(guān)人員配合行政監(jiān)督部門依法進(jìn)行調(diào)查的。

（五）規(guī)范行政監(jiān)督部門責(zé)令暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的權(quán)力，保護(hù)招標(biāo)人的合法權(quán)益

《實(shí)施條例》規(guī)定了行政監(jiān)督部門在必要時(shí)可以責(zé)令暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的權(quán)力，但何為“必要時(shí)”則未作規(guī)定。考慮到招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的不可逆轉(zhuǎn)性特點(diǎn)，實(shí)踐中行政監(jiān)督部門的一般做法是只要有投訴就責(zé)令暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。根據(jù)對深圳市工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)投訴的統(tǒng)計(jì)，投訴最終成立的情形一般占比較低，如一有投訴就責(zé)令暫停，顯然將影響多數(shù)招標(biāo)項(xiàng)目的開展，對招標(biāo)人不公。為此，《處理辦法》規(guī)定了行政監(jiān)督部門可以責(zé)令暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的四種情形：（1）已有證據(jù)證實(shí)投訴問題屬實(shí)，若不暫停將給投訴人造成較大損害或者造成不良社會(huì)影響的；（2）投訴事項(xiàng)情況復(fù)雜，涉及多個(gè)投標(biāo)人或者部門，需要其他行政監(jiān)督部門協(xié)助調(diào)查的；（3）投訴事項(xiàng)涉及專業(yè)性或者技術(shù)性問題，需要原評標(biāo)委員會(huì)復(fù)核或者專家評審的；（4）行政監(jiān)督部門認(rèn)為需要暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的其他情形。實(shí)踐表明，在這些情形下絕大多數(shù)的責(zé)令暫停最終都是適當(dāng)?shù)摹?

（六）建立投訴處理決定書電子送達(dá)和公開制度，有效解決送達(dá)難題

目前，投訴處理決定書采用的是郵寄送達(dá)方式，效率低下。為提高投訴處理決定書的送達(dá)效率，《處理辦法》建立了投訴處理決定書電子送達(dá)制度。電子平臺(tái)制度確立后，投訴處理決定書將通過電子平臺(tái)直接送達(dá)投訴人、被投訴人和其他與投訴處理結(jié)果有關(guān)的當(dāng)事人，既高效又節(jié)省費(fèi)用，符合投訴人、被投訴人希望盡快得到處理結(jié)果的訴求。為促進(jìn)行政監(jiān)督部門公平、公正處理投訴，《處理辦法》同時(shí)建立了投訴處理決定書公開制度，即投訴處理決定書將于五個(gè)工作日內(nèi)在電子平臺(tái)和深圳建設(shè)工程交易服務(wù)網(wǎng)站公開。陽光是最好的防腐劑，投訴處理進(jìn)程和結(jié)果的公開透明，有利于監(jiān)督的進(jìn)行，能夠有效防止行政監(jiān)督部門權(quán)力的濫用，也是為了切實(shí)保障投訴人的權(quán)利。

（七）厘清投訴主體資格，提供可操作性的判斷標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于投訴主體資格，《實(shí)施條例》僅規(guī)定投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人可以依法提出投訴。而利害關(guān)系人到底包括哪些人，是招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)從業(yè)人員較難判斷的一個(gè)問題，原因在于相關(guān)解釋比較原則且使用的是一種基于法律職業(yè)人士的表述方式。判斷哪些人構(gòu)成利害關(guān)系人，關(guān)鍵在于如何理解“與招標(biāo)項(xiàng)目或者招標(biāo)活動(dòng)有直接或者間接利益關(guān)系”。首先，招標(biāo)人是招投標(biāo)活動(dòng)的主要當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為與招標(biāo)項(xiàng)目或者招標(biāo)活動(dòng)有利益關(guān)系；其次，在招標(biāo)項(xiàng)目的使用人和招標(biāo)人不是同一人的情況下，使用人可以認(rèn)為與招標(biāo)項(xiàng)目或者招標(biāo)活動(dòng)有利益關(guān)系；再次，因可直接或者間接提供《實(shí)施條例》第2條規(guī)定的與工程建設(shè)有關(guān)的貨物或者服務(wù)而獲得相應(yīng)利潤的潛在投標(biāo)人、特定分包人或者供應(yīng)商，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其與招標(biāo)項(xiàng)目或者招標(biāo)活動(dòng)有利益關(guān)系；第四，投標(biāo)人的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人一般也認(rèn)為與招標(biāo)項(xiàng)目或者招標(biāo)活動(dòng)有利益關(guān)系。為了便于判斷，《處理辦法》附則部分以名詞解釋的方式對利害關(guān)系人予以明確。

（八）規(guī)范異議投訴提出方式，實(shí)現(xiàn)提速增效

在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)異議和投訴處理過程中，冒名投訴和虛假投訴時(shí)有發(fā)生，投訴書五花八門，有關(guān)投訴的一些關(guān)鍵信息殘缺不全，為行政監(jiān)督部門高效處理投訴設(shè)置了不必要的障礙，增加了難度。基于此，《處理辦法》在明確異議不予受理的情形和投訴書應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容的同時(shí)，統(tǒng)一了相關(guān)的文書格式，包括異議書、異議不予受理通知書、異議答復(fù)函、投訴書和投訴處理決定書等共5種文書示范文本，供招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)異議和投訴各參與主體參考使用。