國務(wù)院總理李克強在全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議上的講話中指出,今年再削減國務(wù)院部門行政審批事項和中央指定地方實施行政審批事項50項以上。據(jù)了解,國務(wù)院部門行政審批事項,除了法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定設(shè)定外,有的是部門規(guī)章具體規(guī)定或設(shè)定的,中央指定地方實施的行政審批事項,有的由國務(wù)院部門指定地方實施。
所謂部門規(guī)章,是指國務(wù)院組成部門(各部委、中國人民銀行、審計署)和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)制定的規(guī)定、辦法等。
在行政審批制度改革中,行政許可法沒有規(guī)定國務(wù)院部門規(guī)章可設(shè)定行政許可,但各部門可在上位法設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi),對實施該行政許可作出具體規(guī)定,并不得增設(shè)行政許可或增設(shè)違反上位法的其他條件。這樣規(guī)定,是經(jīng)過認(rèn)真研究的,主要考慮的是各部門不宜自我授權(quán),為本部門或本系統(tǒng)設(shè)定和擴大權(quán)力。但實踐中,有的國務(wù)院部門設(shè)定了行政審批等事項或非行政許可審批事項并被保留下來,有的在行政審批的具體規(guī)定中,增設(shè)超越上位法的其他條件,有的行政審批事項指定由地方實施,地方無法取消。因此,國務(wù)院多次作出決定,取消包括部門設(shè)定或規(guī)定審批事項在內(nèi)的行政審批等事項或非行政許可審批事項,取消中央指定地方實施的行政審批事項,清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項,并清理規(guī)范投資項目報建審批事項。
除了清理規(guī)范部門設(shè)定或規(guī)定的行政審批和相關(guān)事項外,規(guī)范部門規(guī)章的制定主體同樣重要。根據(jù)立法法第80條,國務(wù)院部門規(guī)章的法定制定機關(guān)是國務(wù)院各部委、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)。
然而,制定國務(wù)院部門規(guī)章,還包括單行法律或行政法規(guī)授權(quán)的主體。一是,根據(jù)銀行業(yè)監(jiān)督管理法的規(guī)定,國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)即國務(wù)院直屬事業(yè)單位中國銀監(jiān)會,依照法律、行政法規(guī)制定并發(fā)布對銀行業(yè)金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動監(jiān)管的規(guī)章、規(guī)則；銀行業(yè)金融機構(gòu)的審慎經(jīng)營規(guī)則,由法律、行政法規(guī)規(guī)定,也可由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)依照法律、行政法規(guī)制定。類似的還有,中國證監(jiān)會依證券法、中國保監(jiān)會依保險法授權(quán)獲得的規(guī)章制定權(quán)；二是根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》,國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)國務(wù)院國資委,不行使政府的社會公共管理職能,但可制定企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)章(企業(yè)國有資產(chǎn)法沒有相應(yīng)規(guī)定)。另外,《電力監(jiān)管條例》規(guī)定國務(wù)院電力監(jiān)管機構(gòu)可依法制定并發(fā)布電力監(jiān)管規(guī)章、規(guī)則,但國家電監(jiān)會2013年與國家能源局合并為國家發(fā)改委管理的國家局后,電力監(jiān)管規(guī)章制定權(quán),已轉(zhuǎn)由國家發(fā)改委行使。中國氣象局、中國地震局和國家自然科學(xué)基金委員會等,作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位,也制定了部分規(guī)章或規(guī)范性文件；原國務(wù)院直屬機構(gòu)、現(xiàn)交通運輸部管理的中國民航局經(jīng)民用航空法授權(quán),仍制定民用航空活動的辦法等。
部門規(guī)章的出現(xiàn)適應(yīng)了經(jīng)濟社會發(fā)展對行政管理的需要,也彌補了某些監(jiān)管立法和規(guī)制的不足。特別是“三會”作為行業(yè)監(jiān)管機構(gòu),分別依照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院授權(quán),統(tǒng)一監(jiān)管全國銀行業(yè)、證券期貨和保險市場,從事的是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的不屬于各部委的全國性行政工作,這類國務(wù)院直屬事業(yè)單位,除了為執(zhí)行法律、法規(guī)而擁有監(jiān)管權(quán)和處罰權(quán)外,還應(yīng)有規(guī)章制定權(quán)和規(guī)制權(quán),但根據(jù)《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》及《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》,國務(wù)院現(xiàn)行組織機構(gòu)包括國務(wù)院辦公廳、組成部門、直屬特設(shè)機構(gòu)、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)、直屬事業(yè)單位、組成部門管理的國家行政機構(gòu)和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。其中,國務(wù)院直屬機構(gòu)的法定含義是指主管國務(wù)院某項專門業(yè)務(wù)、具有獨立的行政管理職能的機構(gòu),大部分依法有權(quán)制定規(guī)章,但它并不包括同樣也直屬于國務(wù)院的事業(yè)單位和特設(shè)機構(gòu),也不能認(rèn)為,在上述“三會”作為“國務(wù)院行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)”仍是國務(wù)院直屬事業(yè)單位時,可包括在國務(wù)院組成部門或直屬機構(gòu)中。顯然,這兩類規(guī)章制定主體,是游離于立法法規(guī)定之外的。
為貫徹黨的十八屆四中全會提出的“明確立法權(quán)力邊界,從體制機制和工作程序上有效防止部門利益法律化”的要求,推進監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)整合,改進監(jiān)管方式,應(yīng)將國務(wù)院直屬事業(yè)單位和國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)納入立法法的范圍,明確“國務(wù)院其他機構(gòu)或單位根據(jù)法律授權(quán),可以制定部門規(guī)章”,并規(guī)定對這類規(guī)章不同于一般規(guī)章的要求
